Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che
disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli
Avvocati Beatrice Fiandaca e Marina Valli, elettivamente domiciliato
presso la sede dell'Ufficio della Regione siciliana in Roma, via
Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre ricorso con deliberazione
della Giunta regionale che si allega, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro tempore, domiciliato per la carica in
Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna 370 presso gli Uffici della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale degli articoli 2 e 13 del decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 149, recante «Meccanismi sanzionatori e premiali
relativi a regioni, province e comuni, ai sensi degli articoli 2, 17
e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42», entrambi per violazione per
eccesso di delega dell'art. 76 della Costituzione in riferimento agli
articoli 1 e 27 della legge di delega 5 maggio 2009, n. 42,
unitamente alla violazione dell'art. 10 L.C. n. 3/2001 con
riferimento all'art. 119 della Costituzione nonche':
quanto all'art. 13 primo periodo e all'art. 2 del decreto
legislativo suindicato, alla violazione degli artt. 8, 9 e 10 dello
Statuto;
e quanto al secondo periodo dell'art. 13 del decreto
legislativo suindicato, alla violazione dell'art. 43 dello Statuto.
F a t t o
Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - serie
generale - n. 219 del 20 settembre 2011, e' stato pubblicato il
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, «Meccanismi
sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, ai
sensi degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42»
che, al capo III recante le «Disposizioni finali», contiene l'art. 13
«Disposizioni concernenti le Regioni a statuto speciale e le province
autonome di Trento e di Bolzano».
Detto articolo recita:
«1. La decorrenza e le modalita' di applicazione delle
disposizioni di cui al presente decreto legislativo nei confronti
delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento
e di Bolzano, nonche' nei confronti degli enti locali ubicati nelle
medesime Regioni a statuto speciale e Province autonome, sono
stabilite, in conformita' con i relativi statuti, con le procedure
previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, e
successive modificazioni. Qualora entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore del presente decreto legislativo non risultino
concluse le procedure di cui al primo periodo, sino al completamento
delle procedure medesime, le disposizioni di cui al presente decreto
trovano immediata e diretta applicazione nelle Regioni a statuto
speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano.»
L'art. 2 del medesimo decreto legislativo disciplina la
responsabilita' politica del presidente della Giunta regionale ed, in
particolare, dispone:
«1. La fattispecie di grave dissesto finanziario, con riferimento
al disavanzo sanitario, si verifica in una regione assoggettata a
piano di rientro ai sensi dell'articolo 2, comma 77, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, al verificarsi congiuntamente delle seguenti
condizioni:
a) il presidente della giunta regionale, nominato Commissario
ad acta ai sensi dell'articolo 2, rispettivamente commi 79 e 83,
della citata legge n. 191 del 2009, non abbia adempiuto, in tutto o
in parte, all'obbligo di redazione del piano di rientro o agli
obblighi operativi, anche temporali, derivanti dal piano stesso;
b) si riscontri, in sede di verifica annuale, ai sensi
dell'articolo 2, comma 81, della citata legge n. 191 del 2009, il
mancato raggiungimento degli obiettivi del piano di rientro, con
conseguente perdurare del disavanzo sanitario oltre la misura
consentita dal piano medesimo o suo aggravamento;
c) sia stato adottato per due esercizi consecutivi, in
presenza del mancato raggiungimento degli obiettivi del piano di
rientro e del conseguente incremento delle aliquote fiscali di cui
all'articolo 2, comma 86, della citata legge n. 191 del 2009, un
ulteriore incremento dell'aliquota dell'addizionale regionale
all'Irpef al livello massimo previsto dall'articolo 6 del decreto
legislativo 6 maggio 2011, n. 68.
2. Il grave dissesto finanziario di cui al comma 1 costituisce
grave violazione di legge e in tal caso con decreto del Presidente
della Repubblica, ai sensi dell'articolo 126, comma primo, della
Costituzione, sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale
nonche' la rimozione del Presidente della Giunta regionale per
responsabilita' politica nel proprio mandato di amministrazione della
regione, ove sia accertata dalla Corte dei conti la sussistenza delle
condizioni di cui al comma 1 e la loro riconduzione alla diretta
responsabilita', con dolo o colpa grave del Presidente della Giunta
regionale. Il decreto del Presidente della Repubblica e' adottato
previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del
Presidente del Consiglio dei Ministri, previo parere conforme della
Commissione parlamentare per le questioni regionali espresso a
maggioranza di due terzi dei componenti. Alla riunione del Consiglio
dei Ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale
interessato.
3. Il Presidente rimosso ai sensi del comma 2 e' incandidabile
alle cariche elettive a livello locale, regionale, nazionale ed
europeo per un periodo di tempo di dieci anni. Il Presidente rimosso
non puo' essere nominato quale componente di alcun organo o carica di
governo degli enti locali, delle Regioni, dello Stato e dell'Unione
europea per un periodo di tempo di dieci anni.
4. Qualora si verifichino una o entrambe le condizioni di cui
alle lettere a) e b) del comma 1, il Governo, in attuazione
dell'articolo 2, comma 84, della citata legge n. 191 del 2009,
nell'esercizio del potere sostitutivo di cui all'articolo 120 della
Costituzione, nomina un commissario ai sensi dell'articolo 8 della
legge 5 giugno 2003, n. 131, che sostituisce il Presidente della
Giunta regionale nominato commissario ad acta ai sensi dell'articolo
2, commi 79 e 83, della citata legge n. 191 del 2009.
5. Nelle more dell'insediamento del nuovo Presidente della Giunta
regionale, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della
salute e sentito il Ministro per i rapporti con le regioni e per la
coesione territoriale, nomina un nuovo commissario ad acta per
l'esercizio delle competenze del Presidente della Giunta regionale
concernenti l'ordinaria amministrazione e gli atti improrogabili.
6. Resta fermo quanto previsto dall'articolo 3, comma 2, primo
periodo, del citato decreto legislativo n. 68 del 2011.
7. Con riguardo a settori ed attivita' regionali diversi dalla
sanita' ove una regione dopo la determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni nonche' dei relativi costi standard e la
definizione degli obiettivi di servizio, non provveda alla attuazione
dei citati livelli e al raggiungimento degli obiettivi di servizio in
coerenza con le previsioni di cui all'articolo 18 della legge 5
maggio 2009, n. 42, il Presidente della Giunta regionale e' nominato
commissario ad acta ai sensi dell'articolo 8 della citata legge n.
131 del 2003, per l'esercizio dei poteri sostitutivi».
Le disposizioni surriportate si profilano illegittime se pur
sotto differenti profili per i seguenti motivi di
D i r i t t o
Violazione per eccesso di delega dell'art. 76 della costituzione in
riferimento agli artt. 1 e 27 della legge di delega 5 maggio 2009, n.
42, nonche' dell'art. 10 della L.C. n. 3/2001 con riferimento art.
119 della Costituzione.
Il decreto legislativo suindicato, come espressamente risulta
dalla titolazione, costituisce attuazione dei principi e criteri
recati dagli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42,
che, ai sensi della legge di delega, non si applicano alle Autonomie
differenziate anche in forza di quanto precisato da codesta Ecc.ma
Corte la quale ha rilevato (sent. n. 201/2010) che l'«art. 1, comma
2, della legge n. 42 del 2009 stabilisce univocamente che gli unici
principi della delega sul federalismo fiscale applicabili alle
Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome sono quelli
contenuti negli artt. 15 22 e 27» e ha ritenuto che di conseguenza
non sono applicabili alla Regione Siciliana i principi ed i criteri
di delega contenuti in altre disposizioni della medesima legge di
delega precisando altresi' che la conclusione enunciata «e' fondata
su una sicura esegesi del dato normativo, priva di plausibili
alternative».
In forza del surriportato disposto della legge delega e
dell'interpretazione fornita dalla Corte costituzionale, entrambe le
norme degli artt. 2 e 13 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n.
149 sono lesive della speciale autonomia della Regione Siciliana per
violazione dei parametri rubricati.
In proposito e' il caso di ricordare che Codesta Ecc.ma Corte,
con sentenza n. 503/2000 ha ritenuto «costituzionalmente
illegittimo - per violazione dell'art. 76 della Costituzione - il
decreto legislativo 23 aprile 1998, n. 134, in quanto tale decreto
disciplina un oggetto estraneo alla delega conferita dalla legge n.
59 del 1997».
Codesta Ecc.ma Corte ha, poi, confermato il proprio orientamento
con svariate pronunce in relazione alla conformita' della norma
delegata alla norma delegante (sentenza n. 425/2000; ed inoltre nn.
292, 276, 163 e 126/2000; nn. 15 e 7/1999; n. 456/1998) precisando
che «il giudizio di conformita' della norma delegata alla norma
delegante, condotto alla stregua dell'art. 76 Cost., si esplica
attraverso il confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici
paralleli: l'uno, relativo alle norme che determinano l'oggetto, i
principi e i criteri direttivi indicati dalla delega, tenendo conto
del complessivo contesto di norme in cui si collocano e individuando
le ragioni e le finalita' poste a fondamento della legge di
delegazione; l'altro, relativo alle norme poste dal legislatore
delegato, da interpretarsi nel significato compatibile con i principi
e criteri direttivi della delega» (v., ex plurimis sentenze nn. 276,
163, 126 e 425 del 2000; nn. 15 e 7 del 1999).
Ebbene, da una tale valutazione comparativa emerge chiaramente il
mancato rispetto della delega e, dunque, la lesivita' delle
disposizioni in esame che incidono sulla prerogative statutarie di
questa Regione.
Inoltre, occorre tenere nella dovuta considerazione il canone
interpretativo «lex posterior generalis non derogat legi priori
speciali», (sentenza n. 29/1976) che e' stato ampiamente disatteso
dalle suindicate disposizioni del decreto legislativo in esame.
Considerate le disposizioni del presente decreto legislativo,
ritenere applicabili - sia con modalita' e decorrenza da concordare
come indicato nel primo periodo dell'art. 13, che in virtu' della
clausola di applicazione diretta di cui al capoverso - alle Autonomie
differenziate disposizioni che, almeno per quanto riguarda la Regione
siciliana, contrastano con le previsioni statutarie contraddice
l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che ha
modificato l'art. 119 della Costituzione, costituente principio
cardine di tutto il processo di riforma del c.d. «federalismo
fiscale» del quale il decreto in argomento fa parte integrante.
Detto art. 10 della L.C. n. 3/2001, dispone infatti che «Sino
all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della
presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a
statuto speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano per le
parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a
quelle gia' attribuite».
La conferma da parte di tale disposizione del precedente assetto
delle competenze dello Stato e della regione Siciliana e'
espressamente sancita dalla L. n. 131 del 2003 recante «Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18
ottobre 2001, n. 3», il cui art. 11 rubricato «Attuazione
dell'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3» al
comma 1 prevede che «Per le Regioni a statuto speciale e le Province
autonome di Trento e di Bolzano resta fermo quanto previsto dai
rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di attuazione,
nonche' dall'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3.»
Ora, le disposizioni del decreto in oggetto, che hanno appunto
quale riferimento l'art. 119 della Costituzione come novellato dalla
legge costituzionale n. 3 del 2001, risultano prevedere forme di
autonomia per le regioni ben meno ampie di quella gia' attribuita
dallo Statuto regionale siciliano.
Ne consegue che l'intero articolo 13, che pretende di rendere
applicabili nei confronti della Regione norme che ne comprimono
l'autonomia e, in particolare l'art. 2, comporti come quest'ultimo,
violazione anche dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 con riferimento all'art. 119 della Costituzione.
Violazione degli artt. 8, 9 e 10 dello Statuto d'autonomia.
Si ravvisa inoltre la violazione delle norme rubricate da parte
dell'art. 2, applicabile alla Regione siciliana in forza della
previsione dell'art. 13; la suindicata norma disciplina la
«Responsabilita' politica del Presidente della Giunta regionale», e
risulta nel complesso introdurre presupposti e procedure per la
decadenza di organi regionali (Presidente ed Assemblea regionale
siciliana) ulteriori e diversi da quelli di cui agli artt. da 8 a 10
dello Statuto. Ne consegue che la disposizione in esame non e'
suscettibile di applicazione a questa Regione neanche attraverso
norme di attuazione dello stesso Statuto.
Al riguardo si rileva che l'art. 2, al comma 1 indica le tre
condizioni al verificarsi delle quali si determina un «grave dissesto
finanziario» riferito al disavanzo sanitario. In particolare
stabilisce che i presupposti perche' la fattispecie si configuri
sono: che le tre condizioni indicate si verifichino congiuntamente e
in una regione gia' assoggettata a piano di rientro ai sensi
dell'art. 2, comma 77 della l. n. 191 del 2009.
Le suddette condizioni, indicate alle lettere a), b) e c) sono:
a) che il Presidente, gia' nominato commissario ad acta, non
abbia adempiuto immotivatamente, in tutto o in parte, all'obbligo di
redazione del piano di rientro, ovvero non abbia adempiuto agli
obblighi operativi ivi previsti, anche solo dal punto di vista
temporale;
b) che si riscontri il mancato raggiungimento degli obiettivi
del piano medesimo con perdurare del disavanzo sanitario oltre i
limiti in esso consentiti o suo aggravamento;
c) che sia stato adottato per due esercizi consecutivi un
incremento dell'aliquota dell'addizionale regionale irpef pari al
livello massimo previsto, ove non siano stati raggiunti gli obiettivi
del piano e si sia proceduto gia' al conseguente incremento delle
aliquote fiscali come previsto dall'art. 2, co. 86, l. n. 191 del
2009.
I primi due presupposti, gia' ad una prima lettura, appaiono del
tutto irragionevoli, in quanto riferiti ad attivita' che il
Presidente della Regione svolge come organo statale, in qualita' di
commissario ad acta.
Il comma 2 configura il predetto grave dissesto finanziario come
«grave violazione di legge» ai sensi del primo comma dell'articolo
126 Cost., e conseguente attivazione della procedura sanzionatoria
ivi prevista (vale a dire la rimozione del Presidente della Giunta
regionale «per fallimento del proprio mandato di amministrazione
dell'ente regione»).
Il comma 3 prevede un'ulteriore sanzione conseguente alla
rimozione del Presidente e la procedura per comminarla (DPCM,
adottato previa delibera del Consiglio dei Ministri su proposta del
Ministro per i rapporti con le regioni; le relative controversie sono
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo). E'
prevista, infatti, l'interdizione per dieci anni da qualsiasi carica
in enti vigilati o partecipati da enti pubblici.
Il comma 4 prevede la riduzione del 30 per cento del rimborso
relativo alle spese elettorali sostenute in campagna elettorale per
il partito, la lista o la coalizione che presentino nuovamente la
candidatura del Presidente rimosso a qualsiasi altra carica pubblica
elettiva entro 10 anni dalla rimozione.
Gli altri commi dell'art. 2 in esame prevedono ulteriori
interventi sanzionatori nei confronti del Presidente della Regione
che confliggono con lo Statuto regionale.
In proposito si osserva che lo status del Presidente della
Regione siciliana e' pressoche' integralmente regolato dallo statuto
speciale, come modificato dalla legge costituzionale 31 gennaio 2001,
n. 2 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta dei presidenti
delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento
e di Bolzano), per cio' che concerne i poteri, la durata nella carica
(art. 9), la mozione di sfiducia (art. 10), la rimozione dalla carica
(art. 8).
Si reputa opportuno, in proposito, riportare le norme statutarie
suindicate.
L'art. 9 dispone che «1. Il Presidente della Regione e' eletto a
suffragio universale e diretto contestualmente all'elezione
dell'Assemblea regionale.
2. Il Presidente della Regione nomina e revoca gli Assessori, tra
cui un Vicepresidente che lo sostituisce in caso di assenza o di
impedimento.
3. In armonia con la Costituzione ed i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica e con l'osservanza di quanto stabilito dal
presente Statuto, l'Assemblea regionale, con legge approvata a
maggioranza assoluta dei suoi componenti, stabilisce le modalita' di
elezione del Presidente della Regione, di nomina e di revoca degli
Assessori, le eventuali incompatibilita' con l'ufficio di deputato
regionale e con la titolarita' di altre cariche o uffici, nonche' i
rapporti tra l'Assemblea regionale, il Governo regionale e il
Presidente della Regione.
4. La carica di Presidente della Regione puo' essere ricoperta
per non piu' di due mandati consecutivi.
5. La Giunta regionale e' composta dal Presidente e dagli
Assessori. Questi sono preposti ai singoli rami
dell'Amministrazione».
Il successivo articolo 10 disciplina la mozione di sfiducia da
parte dell'Assemblea nei confronti del Presidente della Regione e
cosi' stabilisce: «1. L'Assemblea regionale puo' approvare a
maggioranza assoluta dei suoi componenti una mozione di sfiducia nei
confronti del Presidente della Regione presentata da almeno un quinto
dei suoi componenti e messa in discussione dopo almeno tre giorni
dalla sua presentazione. Ove la mozione venga approvata, si procede,
entro i successivi tre mesi, alla nuova e contestuale elezione
dell'Assemblea e del Presidente della Regione.
2. In caso di dimissioni, di rimozione, di impedimento permanente
o di morte del Presidente della Regione, si procede alla nuova e
contestuale elezione dell'Assemblea regionale e del Presidente della
Regione entro i successivi tre mesi.
L'art. 8 dello Statuto stabilisce, infine, le modalita' di
rimozione dalla carica del Presidente della Regione prevedendo che
«Il Commissario dello Stato di cui all'art. 27 puo' proporre al
Governo dello Stato lo scioglimento della Assemblea regionale per
persistente violazione del presente Statuto.
Il decreto di scioglimento deve essere preceduto dalla
deliberazione delle Assemblee legislative dello Stato.
L'ordinaria amministrazione della Regione e' allora affidata ad
una Commissione straordinaria di tre membri, nominata dal Governo
nazionale su designazione delle stesse Assemblee legislative.
Tale Commissione indice le nuove elezioni per l'Assemblea
regionale nel termine di tre mesi.
Con decreto motivato del Presidente della Repubblica con
l'osservanza delle forme ai cui ai secondo e al terzo comma e'
disposta la rimozione del Presidente della Regione, se eletto a
suffragio universale e diretto, che abbia compiuto atti contrari alla
Costituzione o reiterate e gravi violazioni di legge. La rimozione
puo' altresi' essere disposta per ragioni di sicurezza nazionale».
Dalla comparazione fra i contenuti dell'art. 2 in esame e quelli
delle norme statutarie surriportate risulta di tutta evidenza
l'illegittimita' costituzionale della predetta norma con riguardo
alle prerogative statutarie di questa Regione.
Violazione dell'art. 43 dello Statuto d'autonomia.
Ulteriormente censurabile risulta infine capoverso dell'art. 13,
che - identicamente all'art. 37 del decreto legislativo n. 118 del
2011 in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli
schemi di bilancio, con riferimento al quale questa Regione ha
promosso questione di legittimita' costituzionale - prevede la
diretta e immediata applicazione, nelle Regioni a statuto speciale e
nelle province autonome di Trento e di Bolzano delle disposizioni del
decreto nell'ipotesi che non si arrivi nei termini s abiliti a
definire le necessarie norme di attuazione. Detta clausola risulta
ulteriormente lesiva delle attribuzioni statutarie della Regione
perche' arreca un vulnus anche al principio pattizio consacrato nello
Statuto.
Infatti anche a voler ritenere, diversamente da quanto
prospettato da questa difesa, che le disposizioni dei decreto possano
applicarsi nei confronti della Regione siciliana cio' non potrebbe
avvenire che attraverso la procedura prevista dallo Statuto.
Ed invero in tal senso e' esplicita anche la legge di delegazione
sia nel secondo comma dell'art. 1, che nell'art. 27 ove prevede che
ai principi recati dalla stessa legge gli ordinamenti delle Regioni a
statuto speciale e delle Province Autonome di Trento e Bolzano si
adeguano «secondo criteri e modalita' stabiliti da norme di
attuazione dei rispettivi statuti, da definire, con le procedure
previste dagli statuti medesimi».
E invece il legislatore delegato, inserendo la clausola di
cedevolezza surriportata e che oggi si impugna finisce per equiparare
in toto a quelle a Statuto ordinario le Regioni a Statuto speciale e
le Province Autonome.
Al riguardo puo' rammentarsi che un analogo tentativo di
mortificazione dell'autonomia speciale e' stato vanificato da codesta
ecc.ma Corte costituzionale che, con sentenza n. 383 del 1994, ha
giudicato illegittimo, per eccesso di delega e violazione delle
competenze in materia di disciplina del pubblico impiego, spettanti
alla Regione Friuli-Venezia Giulia e alle Province autonome di Trento
e di Bolzano, l'art. 3 del D.Lgs. n. 470 del 1993. E cio' in quanto
anche detta norma, in violazione del principio espresso dalla legge
di delegazione, n. 421 del 1992, al cui rispetto il legislatore
delegato era tenuto anche in sede di adozione di disposizioni
correttive, aveva cancellato la distinzione attraverso cui si era
inteso preservare il carattere esclusivo della competenza
riconosciuta dagli statuti imponendo anche alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome l'identico obbligo di adeguare i
propri ordinamenti ai principi desumibili dal capo II del titolo II
del D.Lgs. n. 29 del 1993.
E' percio' di tutta evidenza come il meccanismo di applicazione
automatica delle disposizioni delegate, di cui all'art. 13, disposto
sempre in violazione delle disposizioni di cui alla legge delega e
dell'art.10 L.C. n. 3/2001 con riferimento all'art. 119 della
Costituzione, si appalesa in contrasto anche con l'art. 43 dello
Statuto. Ne deriva, infatti, specificatamente la sottrazione al
negoziato sul federalismo fiscale tra Regione siciliana e Stato di
materie per le quali non e' possibile prescindere dal rispetto del
principio pattizio ivi consacrato.
Ne' la previsione della cedevolezza della disciplina statale
mette al riparo dal vulnus delle attribuzioni regionali perche' non
avendo lo Stato interesse alla definizione pattizia delle materie de
quibus e' probabile che si configuri la condizione di mancato
completamento della relativa procedura come pure che, per la stessa
ragione, la transitorieta' dell'applicazione del decreto legislativo
possa dilatarsi sine die e, comunque, perche' il principio pattizio
stabilito dallo Statuto di autonomia e ribadito dall'art. 27 della
legge di delega n. 42/2009 subirebbe pregiudizio anche da una deroga
temporalmente limitata che avrebbe in ogni caso refluenze sulla
speciale autonomia garantita alla Regione.